Кто принимает окончательные решения в Евросоюзе — лидеры государств, депутаты или чиновники в Брюсселе? Власть здесь распределена между несколькими институтами, а национальные правительства участвуют в управлении самим Союзом.
Со стороны система может показаться лабиринтом, созданным европейскими бюрократами. На самом деле ее сложность объясняется самой природой Евросоюза. ЕС — не государство и не федерация с единым правительством, а союз стран, которые передали общим институтам лишь часть своих полномочий.
О том, кто принимает решения в Евросоюзе, как появляется европейское законодательство и где заканчиваются полномочия европейских институтов, в специальном интервью для Moldova Liberă рассказала директор по проектам Института стратегических инициатив (IPIS) Марина Цыбырнэ.
Почему нет одного центра власти
Евросоюз объединяет 27 государств с собственными органами власти и национальными интересами. Страны передали общим институтам лишь часть полномочий, поэтому ЕС нельзя управлять так же, как отдельным государством.
В ЕС семь основных институтов. Четыре играют ключевую роль в определении политического курса и принятии общих решений: Европейская комиссия, Европейский парламент, Европейский совет и Совет Европейского союза. Еще три — Суд ЕС, Европейский центральный банк и Европейская счетная палата.
«Граждане представлены в Европейском парламенте, правительства государств — в Совете ЕС, а Европейская комиссия отвечает за общие интересы Союза. Такая система позволяет странам принимать совместные решения, сохраняя при этом собственные правительства», — отмечает эксперт.
Еврокомиссия: правительство, но не совсем
Европейская комиссия — главный исполнительный орган ЕС. Она разрабатывает законодательные предложения, реализует европейскую политику, управляет программами и бюджетом, следит за соблюдением права ЕС. Комиссию возглавляет Урсула фон дер Ляйен, а за отдельные направления отвечают комиссары. Такая структура напоминает правительство с премьером и министрами, однако сходство имеет пределы.
«У нее нет собственной армии или полиции, а также права самостоятельно вводить налоги», — подчеркивает Марина Цыбырнэ.
Большинство законодательных предложений Комиссии рассматривают Европарламент и Совет ЕС: они могут вносить поправки, а для принятия документа должны согласовать общий текст.
Председателя Комиссии не избирают напрямую граждане. Кандидата предлагает Европейский совет с учетом результатов выборов в Европарламент.
«Кандидат становится председателем только в том случае, если его поддержит большинство депутатов Европейского парламента», — объясняет эксперт.
По действующему порядку в Комиссии по одному гражданину каждого государства ЕС. Кандидаты в комиссары проходят парламентские слушания, затем депутаты одобряют или отклоняют состав в целом. Официально Комиссию назначает Европейский совет.
«При этом комиссары должны действовать независимо от национальных правительств», — подчеркивает Цыбырнэ.
Поэтому национальное происхождение комиссара не делает его представителем правительства своей страны: работать он обязан в интересах всего Союза.
Европарламент: голос граждан и контроль над Комиссией
Европейский парламент, который возглавляет Роберта Метсола, — единственный институт ЕС, избираемый гражданами напрямую. Вместе с Советом ЕС он принимает большинство европейских законов и утверждает годовой бюджет.
Основная законодательная процедура выглядит так: Комиссия предлагает проект, а депутаты и представители правительств рассматривают его, вносят поправки и согласовывают общий текст. Без согласия обоих законодателей такой документ не будет принят.
«Как правило, у него нет общего права законодательной инициативы. Большинство новых законодательных актов предлагает Европейская комиссия. При этом Европарламент может официально попросить Комиссию подготовить законодательное предложение», — объясняет Цыбырнэ.
Депутаты также контролируют работу Комиссии: задают вопросы, создают специальные комиссии и комиссии по расследованию. Более того, Европарламент может вынести ей вотум недоверия.
«Для этого необходимо две трети поданных голосов, которые одновременно должны составлять большинство от общего числа депутатов Европарламента. В случае успешного голосования Комиссия должна уйти в отставку в полном составе», — уточняет эксперт.
Парламент дает согласие на вступление новых государств и заключение многих международных соглашений. Однако его полномочия различаются в зависимости от сферы.
«Его полномочия в общей внешней политике и политике безопасности ЕС более ограничены, чем в таких сферах, как внутренний рынок, защита потребителей, окружающая среда или миграция», — отмечает Цыбырнэ.
Утверждение годового бюджета также не дает депутатам права самостоятельно определять все источники доходов Союза: для этого действуют отдельные процедуры с участием государств-членов.
Европейский совет: политический курс
В Европейский совет входят главы государств или правительств всех стран ЕС, председатели самого Европейского совета и Еврокомиссии. По объяснению эксперта, этот институт:
«Задаёт общее политическое направление и определяет общие цели и приоритеты ЕС, но не принимает законодательные акты».
Например, лидеры могут обозначить энергетическую безопасность как общую задачу, но их договоренность еще не устанавливает конкретные требования к компаниям или гражданам. Для этого понадобятся решения, принятые по соответствующим процедурам.
Европейский совет возглавляет Антониу Кошта. Его председателя избирают на два с половиной года с возможностью одного переизбрания. Это отдельная должность, которую не следует путать с полугодовым председательством стран в Совете ЕС.
Совет ЕС: правительства за одним столом
Совет Европейского союза представляет национальные правительства. Здесь встречаются министры, причем состав участников зависит от темы заседания.
«Например, если обсуждается сельское хозяйство, встречаются министры сельского хозяйства всех 27 стран ЕС. Если обсуждаются экономика и финансы — министры финансов», — поясняет Марина Цыбырнэ.
Всего существует десять конфигураций Совета. Помимо законодательной работы, он координирует политику государств и заключает международные соглашения. По словам эксперта, Совет также:
«Разрабатывает внешнюю политику и политику безопасности ЕС, исходя из основных направлений, определённых Европейским советом».
Таким образом, лидеры задают стратегический курс, а министры работают над конкретными решениями.
Единого постоянного председателя у Совета ЕС нет: председательство каждые шесть месяцев переходит от одной страны к другой. Во втором полугодии 2026 года эту роль выполняет Ирландия. Она организует работу и помогает находить компромиссы. Исключение — Совет по иностранным делам, которым руководит верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности.
А Совет Европы?
Совет Европы — отдельная международная организация, созданная в 1949 году для защиты прав человека, демократии и верховенства права. Он не входит в систему институтов Евросоюза.
«В его рамках действуют Европейская конвенция по правам человека и Европейский суд по правам человека», — отмечает директор по проектам IPIS.
Поэтому ЕСПЧ не следует путать с Судом Европейского союза, который занимается правом ЕС.
Как голосуют государства
Основной механизм голосования в Совете ЕС — квалифицированное большинство. По стандартному правилу для предложений Еврокомиссии или верховного представителя учитываются одновременно число государств и их население.
«„За“ должны проголосовать как минимум 55% государств-членов — сейчас это не менее 15 из 27 стран; эти государства должны представлять не менее 65% населения Европейского союза», — объясняет эксперт.
Для блокирования решения по демографическому критерию нужны как минимум четыре государства, представляющие более 35% населения ЕС. Если все страны, кроме трех, поддерживают предложение, квалифицированное большинство считается достигнутым, даже когда на долю поддержавших приходится менее 65% населения.
По некоторым чувствительным вопросам необходимо единогласие. Среди них — прием новых государств, многие решения общей внешней политики и политики безопасности, собственные ресурсы бюджета ЕС и отдельные налоговые вопросы.
«В таких случаях государство может заблокировать решение, проголосовав против. При этом простое воздержание при голосовании, требующем единогласия, само по себе не препятствует принятию решения», — уточняет Цыбырнэ.
Следовательно, отдельная страна не может остановить любое решение ЕС: там, где действует квалифицированное большинство, ей потребуется поддержка партнеров.
Как это работает: пример AI Act
В апреле 2021 года Еврокомиссия предложила регламент об искусственном интеллекте — AI Act. Он предусматривал регулирование систем ИИ в зависимости от рисков для безопасности и прав человека. Затем Европарламент и государства в Совете ЕС сформировали свои переговорные позиции.
Представители Европарламента и Совета ЕС при участии Еврокомиссии согласовывали компромиссный текст.
«В декабре 2023 года представители Парламента и Совета достигли политического соглашения по тексту», — рассказывает Марина Цыбырнэ.
Однако договоренность переговорщиков еще требовала официального одобрения. Европарламент одобрил регламент в марте 2024 года, Совет ЕС — в мае. В августе он вступил в силу, причем для применения разных положений предусмотрели переходные сроки. От инициативы до окончательного принятия прошло около трех лет.
Остальные три института
- Суд Европейского союза обеспечивает соблюдение права ЕС, его единообразное толкование и применение, разрешая споры в пределах своей компетенции.
- Европейский центральный банк, который возглавляет Кристин Лагард, отвечает за денежно-кредитную политику еврозоны, прежде всего за поддержание стабильности цен.
- Европейская счетная палата независимо проверяет законность, правильность и эффективность использования европейских средств, но не выносит судебные приговоры.
Брюссель решает не все
Кто сильнее — европейские институты или национальные правительства? Ответ зависит от конкретной области.
«Однозначного ответа нет — власть распределена по сферам, а не в целом, и в этом суть системы», — говорит директор по проектам IPIS.
К исключительной компетенции ЕС относятся, в частности, таможенный союз, общая торговая политика и денежно-кредитная политика стран еврозоны. Внутренний рынок, экология, энергетика и транспорт входят в число совместных компетенций.
В образовании, культуре и организации здравоохранения главная ответственность остается за государствами. Национальная безопасность также относится к их ответственности.
«ЕС может действовать только в тех сферах, полномочия в которых государства передали ему через договоры. Всё, что договорами ЕС не передано, остаётся в компетенции государств-членов», — подчеркивает эксперт.
Почему все так сложно
Сложность и длительность процедур ЕС регулярно становятся предметом критики. Согласование интересов требует времени, а в вопросах единогласия возражения одной столицы могут остановить общее решение. Но эти же процедуры позволяют участникам влиять на результат и ограничивают концентрацию власти.
«Дополнительные механизмы необходимы для того, чтобы ни один институт или отдельная группа стран не могли принимать решения самостоятельно. Евросоюз постоянно ищет баланс: чем проще и быстрее процедура, тем меньше возможностей у отдельных государств влиять на решения. Чем больше гарантий и механизмов согласования — тем медленнее работает система», — объясняет Цыбырнэ.
Поэтому ответ на вопрос «кто управляет Евросоюзом» нельзя свести к одной должности. В зависимости от темы решающее слово принадлежит разным институтам, а во многих случаях им необходимо договориться.
